#Bruegel: ¿Debería la UE tener el poder de vetar adquisiciones extranjeras?

En un blog reciente, André Sapir y Alicia García-Herrero de Bruegel preguntan "¿Debería la UE tener el poder de examinar las adquisiciones extranjeras?" El tema se ha vuelto de actualidad en vista de las recientes inversiones chinas en alta tecnología en Europa, particularmente en Alemania. Trece estados miembros de la UE ya tienen algún tipo de legislación de control y se podría argumentar que es más eficiente tener un sistema que le dé a la UE una mayor influencia. Sapir y García-Herrero analizan los pros y los contras y se preguntan si la política de competencia podría ser un sustituto adecuado para examinar las adquisiciones.

En julio, el gobierno alemán amplió sus poderes para bloquear la adquisición extranjera de empresas alemanas. La decisión fue una reacción a la acelerada adquisición de firmas de alta tecnología alemanas por compañías chinas, incluyendo la histórica compra del año pasado de Kuka, el mayor fabricante alemán de robótica industrial, por Midea, un fabricante chino de electrodomésticos.

El movimiento del gobierno alemán siguió casi inmediatamente a un intento abortado de Francia, Alemania e Italia de establecer un mecanismo de la UE para vigilar y, si fuera necesario, vetar las compras de terceros países.

Según los informes de prensa, la demanda de los tres países se encontró con una fuerte oposición de la mayoría de los países de la UE en la cumbre del Consejo Europeo de junio de este año. En consecuencia, en la conclusión de la cumbre no se invitó a la Comisión a "examinar la necesidad y las formas de detectar las inversiones de terceros países en sectores estratégicos", como había propuesto un proyecto anterior. En lugar de ello, simplemente pidió a la Comisión que "analizara las inversiones de terceros países en sectores estratégicos, respetando plenamente las competencias de los Estados miembros".

Pero este revés para Francia, Alemania e Italia puede ser sólo temporal. El Financial Times informó recientemente que, en su discurso sobre el estado de la Unión, 13 septiembre, el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, "exigirá un examen más riguroso de las adquisiciones extranjeras de empresas europeas, una oleada de inversiones chinas en los sectores de fabricación, energía e infraestructura de alta tecnología del bloque ".

Por lo tanto, ¿debería la UE repensar su posición y dar a la Comisión el poder de vetar adquisiciones extranjeras? Aquí dos eruditos Bruegel dar diferentes respuestas a esta pregunta oportuna.

Hay tres razones por las que la UE debe tener el poder de vetar adquisiciones extranjeras.

La primera razón es que 13 de los miembros de 28 de la UE ya cuenta con una legislación nacional para revisar las adquisiciones para evaluar si constituyen una amenaza a la seguridad nacional u otros objetivos de política pública [1] Sería preferible disponer de un mecanismo de la UE en lugar de mecanismos nacionales. Sería mejor para el funcionamiento del mercado único. El hecho de tener normas nacionales diferentes plantea problemas para tratar con empresas que operan en varios países de la UE. Es mejor contar con una regla única de la UE para el buen funcionamiento del mercado único. Un proceso de investigación a nivel de la UE también ofrece un mayor tamaño y apalancamiento. El hecho de disponer de una única regla de la UE otorga a cada país de la UE mayor influencia sobre los países extranjeros que el hecho de tener una norma nacional.

Obviamente hay un contra-argumento a este razonamiento. Es que los miembros de 15 de la UE no sienten la necesidad de legislación para examinar las adquisiciones extranjeras, presumiblemente porque consideran que la inversión extranjera es siempre deseable. Además, incluso entre los países 13 que actualmente cuentan con un sistema de control de adquisiciones extranjeras, hay muchas diferencias en las reglas que reflejan diferencias en las preferencias nacionales.

Por lo tanto, la cuestión es si los beneficios de una regla única de la UE (un funcionamiento más suave del mercado único y un mayor apalancamiento con respecto a los países extranjeros) superan los costes asociados a las diferentes preferencias nacionales. Esta es obviamente una pregunta difícil. Sin embargo, debemos recordar que los miembros de la UE han ampliado, con el Tratado de Lisboa, la competencia exclusiva de la UE en materia de comercio para cubrir la inversión extranjera directa (con excepción de la solución de diferencias entre inversores y Estados). Esto implica que los países de la UE pueden estar dispuestos a renunciar a las preferencias nacionales para la acción común de la UE en el ámbito de las adquisiciones extranjeras.

La segunda razón es que los Estados Unidos han vetado por largo tiempo las adquisiciones extranjeras, a través de su Comité de Inversión Extranjera (CFIUS). CFIUS ha impedido incluso a las empresas extranjeras comprar empresas de la UE. Por ejemplo, el año pasado CFIUS bloqueó la compra de una unidad estadounidense de Philips, el gigante holandés, y de un fabricante alemán de equipos de chips, Aixtron, por empresas chinas por razones de seguridad nacional.

La tercera razón es China. Existe una fuerte asimetría entre la UE y China en cuanto al tratamiento de la inversión extranjera por parte de las autoridades estatales. Esta asimetría se debe básicamente al hecho de que las empresas estatales chinas son "más grandes, más penetrantes y más dominantes que sus contrapartes de la UE", como explican Alicia García-Herrero y Jianwei Xu en un reciente artículo de Bruegel. La implicación es que los inversionistas chinos en la UE están a menudo conectados con el estado chino, lo que potencialmente plantea problemas de seguridad nacional que rara vez son escrutados por los estados de la UE. Normalmente, tanto si están conectados con el estado chino como si no, los inversores chinos son tratados en igualdad de condiciones con los inversores de la UE en la UE. Por otra parte, los inversores de la UE en China rara vez están conectados con los estados de la UE, pero a menudo encuentran grandes dificultades tanto en la creación de la producción como en la competencia con empresas locales que se benefician de las conexiones estatales.

Un mecanismo de la UE para vetar las compras de terceros países, incluido China, reforzaría la mano de la UE en sus negociaciones bilaterales de inversión con China. Estos se iniciaron hace más de tres años y están progresando lentamente debido a la pregunta de la SOE (para la UE).

En conjunto, estas tres razones parecen convincentes en favor de la creación de un mecanismo de la UE para supervisar y, si es necesario, detener las adquisiciones extranjeras.

Hay, sin embargo, dos preguntas importantes que deben abordarse antes de inscribirse en la idea.

El primero se refiere al alcance de los sectores o activos estratégicos que se examinarían con el nuevo mecanismo. Esto es crucial para asegurar que este mecanismo sirva a preocupaciones genuinas de seguridad en lugar de intereses proteccionistas.

La segunda pregunta se refiere a la heterogeneidad de las preferencias dentro de la UE. Por ejemplo, hay preocupación comprensible en algunos países de la UE, especialmente aquellos donde la inversión extranjera directa es muy necesaria para mejorar sus perspectivas de crecimiento, que un mecanismo de la UE para vetar las absorciones puede frenar la entrada de dicha inversión. Una forma de abordar esta cuestión y, más ampliamente, la heterogeneidad de las preferencias dentro de la UE sería permitir que los Estados de la UE activen el mecanismo de la UE a petición de éstos, en vez de que la UE decida cuándo activarla, condiciones especificadas.

Combinando estas dos preguntas, el alcance y la heterogeneidad, uno podría tener un sistema de dos niveles. Bajo ciertas condiciones estrechas, el mecanismo de la UE tendría que dar su luz verde para una toma de control extranjera. En condiciones algo más amplias, el mecanismo de la UE podría participar si el Estado miembro interesado así lo desea.

En los casos en que la intervención del mecanismo de la UE sería obligatoria, el órgano encargado del mecanismo (presumiblemente la Comisión Europea) formularía una recomendación al Consejo, que decidiría en última instancia si bloquear o no la adquisición propuesta. [2 ]

Hay muchas razones para el creciente coro de voces que piden proteger a las empresas europeas de los compradores extranjeros. Pero China viene a la mente en primer lugar. Las empresas chinas han estado adquiriendo objetivos extranjeros a un ritmo asombroso, con más de 30 millones de dólares en ofertas confirmadas en 2016 y cerca de USD 100 mil millones si fuéramos a agregar todas las ofertas que se han anunciado y no se ha completado. Más allá de los altos números, se debe tener en cuenta que tanto las adquisiciones de blancos europeos anunciadas como las completadas fueron mayores que las de los objetivos de Estados Unidos (véase el gráfico 1).

La fuerte desaceleración de las fusiones y adquisiciones (M&A) en 2017 no es solo para los objetivos europeos, sino también para las fusiones y adquisiciones de China a nivel mundial (con una reducción del 20% en el primer semestre de 2017) [3]. En ausencia de una desaceleración global o un endurecimiento de las condiciones financieras, una desaceleración tan pronunciada en las fusiones y adquisiciones chinas solo puede explicarse por el reciente cambio de dirección del gobierno chino en lo que respecta a las adquisiciones extranjeras, o al menos "demasiado exuberante" en las de menor importancia económica sectores.

 Sin embargo, las cifras de los titulares esconden una historia más interesante. Menos adquisiciones chinas tienen éxito en Europa que en Estados Unidos. Al analizar los datos de fusiones y adquisiciones con más detenimiento, parece que un porcentaje menor de operaciones se ha completado con éxito en Europa en comparación con Estados Unidos durante los últimos años (Gráfico 2). Esta evidencia contradice la presunción de que una agencia de protección de inversiones, como CFIUS, reduciría el número de acuerdos completados. En realidad, existen muchas otras razones por las que las posibles fusiones y adquisiciones no se concretan, siendo la más obvia la falta de acuerdo sobre los términos entre las dos partes así como las dificultades que puede encontrar el comprador para financiar la operación. De hecho, cuando se analizan las operaciones de fusiones y adquisiciones de EE. UU. En Europa, el porcentaje de acuerdos que se completan es casi tan bajo como el de las empresas chinas que intentan adquirir objetivos en Europa (Gráfico 3 a, bc). En otras palabras, parece difícil argumentar que los inversores chinos están siendo expulsados ​​de Europa, al menos no más que los inversores estadounidenses.

Gráfico 3a - Acuerdos de fusiones y adquisiciones transfronterizas por empresas chinas por estado de acuerdo (2011 - 2017, Europa)

Gráfico 3b - Acuerdos de fusiones y adquisiciones transfronterizas por empresas chinas por estado de acuerdo (2011 - 2017, EE. UU.)

Gráfico 3c - Acuerdos de fusiones y adquisiciones transfronterizas de empresas estadounidenses en Europa por estado de acuerdo (2011 - 2017)

Si bien los números agregados no muestran todavía una clara tendencia proteccionista en Europa, la realidad es que las señales de alerta están aumentando. Hay una serie de razones para ello. La primera, y probablemente la más importante, está relacionada con el modelo económico de China y, lo que es más importante, con la estructura de propiedad de la empresa. Aún hoy, 64% de las empresas cotizadas de China son de propiedad estatal, lo que levanta las cejas en los círculos europeos con respecto a posibles amenazas a la seguridad nacional. Una segunda, también importante, es el temor de Europa de perder su ventaja comparativa a medida que China sube la escalera, lo que se puede facilitar a través de las transferencias tecnológicas incorporadas en la adquisición de empresas europeas de alta tecnología por parte de China.

Si bien es comprensible, tales argumentos necesitan llegar a un acuerdo con la teoría económica estándar por la cual la apertura a la inversión extranjera directa (IED) debería traer beneficios netos a un país. En cuanto al comercio internacional, la apertura a la inversión extranjera promueve la competencia y, por lo tanto, beneficia a los consumidores. Por lo tanto, la apertura total a los inversionistas extranjeros debería ser el mejor enfoque. Pero esto es con una suposición muy importante, a saber, que todos los países siguen el mismo razonamiento: no hay jinete libre, o al menos no es sistémicamente importante.

China es el cuarto país más restrictivo para la IED en una muestra de sesenta y tres países principales, después de Filipinas, Arabia Saudita y Myanmar. 2016

Con este trasfondo, y dado el tamaño del mercado interno de China y el negocio cada vez más globalizado de las empresas, parece inverosímil resolver los retos de Europa con la inversión china con una nueva agencia europea encargada de la protección de las inversiones. Tal agencia podría detener algunos de los acuerdos más problemáticos, especialmente si se relacionan con amenazas de seguridad a nivel europeo. Pero no resolvería una cuestión mucho más amplia para los intereses europeos, a saber, la amenaza de competencia desleal, no sólo en Europa, sino en todo el mundo.

Esta competencia desleal puede deberse a que las empresas chinas tienen un acceso preferente -ya veces incluso oligopolístico- al mercado más grande del mundo, pero también muy protegido en muchos sectores, a saber, el de China. [5] De hecho, la combinación de este mercado protegido con el mercado una proporción muy grande de la propiedad estatal complica aún más las cosas: las preocupaciones europeas sobre cuestiones de seguridad nacional no siempre pueden desprenderse de las cuestiones de competencia.

En este sentido, presionar por un mayor acceso al mercado en China parece ser la mejor forma de que las empresas europeas se protejan y, claro, también una solución más óptima a nivel mundial. Hay dos maneras de avanzar para asegurar esta primera mejor solución (acceso igualmente libre de los inversores extranjeros en China y Europa). El primero es multilateral y el segundo es bilateral.

La ruta multilateral es extremadamente difícil, si no imposible, con la actual arquitectura financiera internacional. Los procesos multilaterales para la liberalización de las inversiones son menos institucionalizados que para el comercio y, incluso allí, no hay lugar para el optimismo en la actual coyuntura geopolítica.

La última opción, la ruta bilateral, la están siguiendo actualmente el gobierno chino y la Comisión de la UE, que han estado negociando un acuerdo bilateral de inversión desde finales de 2013. Lamentablemente, las perspectivas de que China acepte abrir su mercado a los inversores extranjeros en pie de igualdad , a cambio de mantener su capacidad de compra de empresas en Europa, son bastante débiles. El acceso de China a los acuerdos de fusiones y adquisiciones es relativamente amplio (30 millones de dólares en adquisiciones completadas en 2016 lo dice todo), por lo que la única amenaza es que se tomen medidas para reducirlo. La realidad es que llevará tiempo que la UE elabore un sistema de investigación formalizado, ya que los estados miembros claramente tienen opiniones diferentes sobre este tema. Es mucho más probable que los estados miembros establezcan nuevas restricciones a nivel nacional, lo que perjudicará aún más el mercado único europeo.

Pasando a un segundo mundo mejor, en el que la concesión de libre acceso a los inversionistas chinos no se corresponde con un mayor acceso al mercado de las empresas europeas en China, Europa podría preferir una solución más realista y rápida para hacer frente a posibles amenazas derivadas de las compras de productos europeos corporaciones. La más obvia es la aplicación de las normas de competencia de Europa. Más concretamente, las empresas chinas que operan en Europa -o explorando nuevas adquisiciones en Europa- deben cumplir las normas europeas de competencia, que incluyen la evitación de una posición dominante que afecte negativamente al funcionamiento del mercado único europeo.

El caso Glencor-Lonhor en 1999 demuestra que los poderes de la Comisión Europea pueden llegar a negar la fusión de dos empresas extranjeras ya aprobadas por el regulador local si crea una posición dominante a nivel mundial, afectando al buen funcionamiento del mercado único europeo. Este caso es cada vez más relevante para China, que se ha embarcado en un proceso de fusiones para racionalizar grandes empresas estatales, creando campeones nacionales para competir a nivel mundial. El caso más reciente de Google, relativo a su abuso de dominio en la búsqueda, también constituye una buena señal de advertencia para las empresas de tecnología china con ambiciones globales / europeas de.

De manera más general, la política de competencia de la UE podría convertirse en un sustituto conveniente de una política de protección de la inversión a nivel europeo, de la misma manera que la política de competencia de la UE se ha sabido que se utiliza con fines de política comercial (especialmente antidumping). , Europa puede hacer uso de sus muy altas normas medioambientales y de protección laboral, que deben cumplir todas las empresas que operan en Europa. El principio fundamental es que la mejor manera de mantener un entorno de inversión abierta es proteger el mercado único de Europa con sus normas y reglamentos existentes, que no sólo deben respetar las empresas europeas, sino también las extranjeras.

En suma, más allá del deseo de un mundo mejor, la plena aplicación de la política europea de competencia y otras normas y reglamentos para proteger el mercado único europeo parece ser la forma más rápida y eficiente de afrontar posibles problemas con la inversión china.

[1] Según el Servicio Europeo de Investigación Parlamentaria, los siguientes países cuentan con legislación nacional vigente: Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Italia, Lituania, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía, España y Reino Unido.

[2] Röller y Véron (2008) ya han propuesto un mecanismo de la UE para investigar las inversiones extranjeras, pero con un equilibrio diferente entre los intereses de la UE y los nacionales que lo propuesto aquí.

[3] Revisión de mitad de año de fusiones y adquisiciones de 2017 y conferencia de prensa sobre perspectivas, PWC

[4] Índice de restrictividad regulatoria de la OCDE, http://www.oecd.org/investment/fdiindex.htm, 27 March 2017.

La forma en que las empresas chinas pueden ejercer tal terminación injusta está bien documentada en Garcia-Herrero y la política de Xu. Nota de política: "Cómo manejar las empresas estatales en las conversaciones de inversión UE-China", junio 5

[6] Ver Nicolaïdis y Veron 1997 * Política de Competencia y Comercio en la Unión Europea ", en Richardson y Graham, Política de Competencia Global, Peterson Institute for International Economics

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