Es hora de examinar la apropiación de poder por parte de la EIOPA 

La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones (AESPJ) se creó para promover la estabilidad financiera en los mercados de seguros y pensiones, apoyar la coordinación entre las autoridades reguladoras nacionales, garantizar la aplicación coherente de las leyes de la UE y proteger los derechos de los titulares de pólizas de seguros, los miembros de planes de pensiones y los beneficiarios..

La EIOPA se describe a sí misma como “un órgano asesor de la Comisión, el Parlamento y el Consejo”. 

La supervisión diaria del sector de los seguros en los Estados miembros de la UE es competencia y responsabilidad exclusiva de las autoridades nacionales competentes (ANC). Las ANC son designadas por cada Estado miembro de conformidad con la legislación nacional. 

La EIOPA ha sido muy abierta en cuanto a su ambición de cambiar esta situación y ha abogado por concentrar más poder a nivel europeo. 

En los próximos meses, cuando los Estados miembros tomen medidas para aplicar los acuerdos alcanzados en la revisión de Solvencia II, los parlamentos nacionales tendrán la oportunidad de examinar las ambiciones y el desempeño de la AESPJ. Esa oportunidad no debe desaprovecharse. escribe Dick Roche.

La ambición de la EIOPA de controlar la aplicación de un derecho del Tratado de la UE

Las disposiciones sobre el derecho de establecimiento y la libertad de prestación de servicios contenidas en los Tratados de la UE son fundamentales para la movilidad empresarial y profesional dentro de la UE. Son la base sobre la que se sustentan las ventas transfronterizas de seguros, una parte del negocio de seguros que la AESPJ está decidida a someter a un control más centralizado. La actual presidenta de la AESPJ, Petra Hielkema, se ha centrado especialmente en esta cuestión.

 En una larga entrevista en octubre de 2023, Hielkema argumentó que se necesitaban más poderes “a nivel europeo” para controlar cómo se ejerce la libertad de prestación de servicios dentro del negocio de seguros para garantizar la protección adecuada de los ciudadanos europeos.

En la misma entrevista, la Sra. Hielkema reconoció que “no hay problemas” en la mayoría de los servicios transfronterizos y que “en los casos en que surgen preocupaciones de supervisión, la cooperación entre supervisores con el apoyo de la EIOPA nos permite a menudo mitigar y resolver (esos) problemas”, añadiendo que en los “pocos casos en los que los problemas no se pueden resolver y la EIOPA cree que las autoridades supervisoras nacionales deben hacer más, tenemos más herramientas legales que podemos implementar con el apoyo de nuestros Miembros. En la mayoría de los casos esto nos permitió resolver los problemas, pero lamentablemente no en todos”.

Un mes después, en una conferencia de la EIOPA, la presidenta sugirió que la decisión de los grupos aseguradores europeos de realizar ventas transfronterizas significaba que la EIOPA debía poder intervenir cuando "los supervisores nacionales no pueden o no quieren detener el perjuicio a los consumidores". En tales casos, dijo, la EIOPA "debe tener al menos los mismos poderes que los supervisores nacionales”.

El llamamiento fue repetido en un discurso pronunciado por la Sra. Hielkema en noviembre de 2024. Aparece de nuevo en el Informe de 2023 de la EIOPA sobre las actividades de supervisión. Publicado en abril de 2024, sostiene que "los poderes y herramientas legales existentes a disposición de la EIOPA no han sido suficientes para abordar algunas cuestiones de manera eficaz y oportuna".

Un aspecto sorprendente de los múltiples pedidos de otorgar a la EIOPA “al menos” los mismos poderes que a las ANC en materia de ventas transfronterizas de seguros es la falta de pruebas que respalden el cambio radical de poder.

La EIOPA no ha publicado pruebas de la magnitud del "problema" de las ventas transfronterizas que debe abordarse. Tampoco ha identificado ni cuantificado el número de autoridades nacionales competentes que no cooperan.

La iniciativa de la EIOPA contra los contratos de reaseguro de cuotas compartidas

 El ámbito transfronterizo no es el único en el que la EIOPA está ansiosa por ampliar los límites. También ha puesto la mira en los contratos de reaseguro de cuotas compartidas, que se utilizan ampliamente y se consideran en el sector de los seguros como una herramienta sencilla y eficaz para la gestión de riesgos y capital. En lo que se presenta como un nuevo enfoque prudencial, la EIOPA está avanzando hacia la prohibición reglamentaria gradual de los contratos de reaseguro de cuotas compartidas. La medida se está tomando caso por caso, sin consulta pública y con poca o ninguna participación de las partes interesadas.

Aunque el impacto de la campaña de la EIOPA contra los seguros transfronterizos se sentirá con mayor fuerza en los Estados miembros con un gran volumen de negocios transfronterizos, como Irlanda, Luxemburgo y Malta, el impacto de limitar el reaseguro de cuotas compartidas será generalizado. Las aseguradoras de toda la UE se verán obligadas a buscar miles de millones de euros para sustituir los contratos de cuotas compartidas. También podría desencadenar dificultades de capital y de mercado para el sector y producir una pérdida potencialmente importante de capacidad de suscripción en líneas de negocio sociales como el seguro de automóviles. 

Limitar el reaseguro de cuotas compartidas provocará inevitablemente aumentos de las primas que generarán presiones sobre el coste de la vida e inflación. Socavará la libre circulación de los servicios financieros, limitará la competencia y socavará la competitividad de los operadores de la UE en comparación con los competidores internacionales. Entre las repercusiones más amplias se incluirá una mayor competencia por el capital que necesitará el sector asegurador para afrontar retos futuros como el cambio climático.

Capacidad, competencia y rendición de cuentas

La EIOPA es una agencia pequeña con aproximadamente 200 empleados. Cambiar su ámbito de competencias haciéndola responsable de supervisar la actividad de seguros transfronterizos o ampliar su participación en prácticas del sector, como los seguros de cuotas compartidas, requerirá una ampliación considerable. 

Sin embargo, hay cuestiones más importantes que el tamaño de la EIOPA: cuestiones relativas a su competencia, criterio y desempeño. Si bien la EIOPA produce un flujo constante de publicaciones, muchas de ellas más bien autocomplacientes, muy poco de esa producción proporciona material para un análisis cualitativo completo de su desempeño.

Un caso citado en el Informe de 2023 de la EIOPA sobre actividades de supervisión proporciona una idea de cómo la EIOPA se percibe a sí misma y de su comportamiento.

El informe hace referencia a una “evaluación técnica independiente y propia de la valoración de las provisiones técnicas (brutas y netas de reaseguro) para la responsabilidad civil ante terceros en el sector de automóviles”. Esta evaluación se presenta como uno de los “hitos públicos clave” de la EIOPA para 2023. 

El informe en cuestión fue completado por la EIOPA en marzo de 2023 en circunstancias altamente controvertidasNo se ha publicado. Se ha negado el acceso a él a los miembros del Parlamento Europeo. Las preguntas parlamentarias formuladas durante muchos meses sobre el informe fueron rechazadas o recibieron respuestas irrisorias. A pesar de los esfuerzos de la EIOPA por correr un velo de secreto en torno al informe, se reveló una conclusión clave, aparentemente accidentalmente por parte de la Sala de Recurso de las Autoridades Europeas de Supervisión. Esta demostró que, según los cálculos de la EIOPA, la empresa objeto de revisión tenía un déficit de la mejor estimación neta para el negocio de MTPL a 30 de septiembre de 2022 que oscilaba entre 550 y 581 millones de euros.

La opinión de la EIOPA sobre la situación financiera de la empresa no coincide con la opinión de la autoridad nacional competente del grupo asegurador cuya filial estaba en el centro del caso. Contradice radicalmente las opiniones expresadas por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD). Contradice las cifras de una serie de informes publicados durante los tres años anteriores a la intervención de la EIOPA por la autoridad nacional competente "anfitriona" en el centro de la disputa y difiere radicalmente de las cifras publicadas sólo seis semanas antes por esa misma autoridad, que alegaban déficits de 400 y 320 millones de euros respectivamente.

Una revisión independiente encargada por el BERD a una de las consultoras actuariales más importantes del mundo y finalizada pocos días después del informe de la EIOPA, concluyó que la empresa en cuestión era solvente y no tenía déficit de capital.

Ni la EIOPA ni la Comisión Europea, que la "encubrió" cuando los eurodiputados pidieron respuestas sobre el caso, hicieron ningún esfuerzo por conciliar las diferentes conclusiones.

Dado que la EIOPA no ha publicado el informe en cuestión y no ha aportado ninguna información sobre los datos que ha utilizado en su análisis, resulta imposible conciliar la drástica divergencia entre las opiniones negativas de la EIOPA y las opiniones positivas del BERD, de la NCA de las residencias colectivas o del análisis del consultor independiente. Sin embargo, parece improbable que la EIOPA "acertara sus cálculos" mientras que todos los demás se equivocaran.

Una oportunidad demasiado buena para dejarla pasar

El Parlamento Europeo aprobó el texto final de la revisión de Solvencia II en octubre de 2024, y el Consejo dio su aprobación final poco después. La revisión, que durará cuatro años, se estableció para garantizar que el marco regulatorio de la UE sea sólido y adecuado para su propósito, para fomentar un mercado de seguros más competitivo e innovador y para abordar cualquier consecuencia no deseada de la directiva original.

Al elaborar la agenda para el proceso de revisión, la Comisión Europea, en sus propias palabras, se basó “extensamente en el asesoramiento técnico proporcionado por la AESPJ”. El papel y el funcionamiento de la AESPJ formaron parte del proceso de revisión de Solvencia II. Se examinaron los recursos, la experiencia y las estructuras de gobernanza de la AESPJ. El fortalecimiento de la autoridad de la AESPJ, la mejora de su capacidad de supervisión y el mantenimiento de una “gobernanza interna sólida” fueron temas tratados en la revisión. La transparencia también recibió una referencia, aunque de pasada. Sin embargo, no hay indicios de que se haya tenido en cuenta la cuestión de la falta de responsabilidad democrática o el secretismo malsano que figuraba en el caso que la AESPJ calificó como su “hito público clave”.

Se espera que los cambios acordados en el proceso de revisión de Solvencia II se implementen plenamente antes de finales de 2026 o principios de 2027. En los próximos meses, los Estados miembros deben preparar las medidas necesarias para implementar los cambios acordados en la revisión. Esto ofrecerá a los miembros de los parlamentos nacionales de la UE la oportunidad de cuestionar el déficit democrático demostrado durante la última legislatura europea, cuando se frustraron los esfuerzos por investigar los hechos sobre la EIOPA y, tal vez, obtener las respuestas que se les negaron a los eurodiputados. La oportunidad es demasiado buena para que los parlamentarios la desaprovechen.

Dick Roche es un ex ministro irlandés de Asuntos Europeos y ex ministro de Medio Ambiente, Patrimonio y Gobierno Local.

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