¿Por qué Europa no tiene una posición común sobre el tabaco y la nicotina?

Europa llega a la COP11 dividida y a la defensiva, con el empleo, la industria y las economías regionales en juego.    

La UE no podrá participar en la votación de la 11.ª Conferencia de las Partes (COP11) de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en el marco del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT), que comienza hoy en Ginebra. Esto se debe a la incapacidad de los países de la UE para alcanzar una posición común. A pesar de los numerosos intentos realizados ante el CMCT, la Presidencia danesa del Consejo de la UE no logró conciliar las diversas posturas de los Estados miembros. Un mandato fragmentado de la UE, el temor a una crisis económica y una creciente brecha entre el idealismo en materia de políticas sanitarias y la realidad industrial enmarcan el inicio de las negociaciones.

Cuando la Conferencia se inaugure hoy en Ginebra, la Unión Europea llega no como un actor global unificado, sino como un bloque profundamente dividido, cauto y con limitaciones políticas. Algunos Estados miembros de la UE desean que esta lidere el control del tabaco, mientras que otros se muestran más reacios a ir más allá de los compromisos actuales. Numerosos países del sur y el este de Europa, así como Suecia, critican la propuesta de la UE de aumentar los impuestos sobre el tabaco y los productos de nicotina. Argumentan que la propuesta carece de fundamento científico, ya que no distingue suficientemente entre los diferentes productos ni los contextos de consumo.

Durante meses, la Presidencia danesa intentó elaborar un mandato de negociación sólido para la UE, alineado con la postura cada vez más restrictiva de la Secretaría de la OMS sobre el tabaco y la nicotina. Sin embargo, los Estados miembros no lograron consensuar una posición común sin arriesgarse a sufrir importantes perjuicios económicos y provocar una abierta rebelión de los gobiernos nacionales, cuyas industrias nacionales son las más perjudicadas.

El Comité de Representantes Permanentes de los Estados miembros ante la UE (COREPER) aprobó el viernes pasado el texto de compromiso de la Presidencia danesa sobre la posición de la UE. El resultado es una postura minimalista, defensiva y sumamente frágil que elude toda cuestión controvertida, evita comprometerse con vías fiscales o regulatorias y refleja una profunda inquietud dentro de la Unión sobre las consecuencias socioeconómicas de un enfoque maximalista del control de la nicotina.

El motor económico silencioso de Europa: decenas de miles de empleos en juego.

La preservación de los puestos de trabajo, la capacidad industrial y los sistemas económicos orientados a la exportación vinculados a los productos de nicotina son de suma importancia para un número considerable de Estados miembros.

Existe una gran preocupación por el impacto negativo que los altos impuestos tendrán en los trabajadores de este sector, especialmente en las empresas que producen bienes sujetos a regímenes fiscales excesivos, así como en las pequeñas y medianas empresas (pymes) relacionadas. Los empresarios advierten que estos impuestos adicionales podrían encarecer los precios al consumidor y perjudicar su competitividad, lo que podría generar un desempleo generalizado.

En toda la UE, el sector genera decenas de miles de empleos cualificados y estables. La industria del tabaco y los productos de nicotina es una importante fuente de empleo en Europa, un exportador significativo y uno de los mayores contribuyentes. Abarca toda la cadena de valor, desde la agricultura hasta la venta minorista y las pymes. Estas pymes se distribuyen entre la importación, la venta al por mayor, la venta al por menor y, en menor medida, la fabricación y el procesamiento. Existen cientos de miles de pequeños minoristas —muchos de ellos microempresas— y un número considerable de pequeñas explotaciones tabaqueras (aproximadamente 15 000) que también se verían afectadas económicamente.

Los cambios normativos propuestos por la CE podrían afectar a un amplio abanico de pequeñas empresas, no solo a las grandes multinacionales tabacaleras. Según una evaluación de impacto de la Comisión sobre EUR-Lex, en 2023, la industria tabacalera, en la categoría de «fabricación de productos de tabaco», empleaba a aproximadamente 41 000 personas en la UE.

Otra Evaluación de impacto de la Comisión (2025) En relación con las pymes de la cadena de valor del tabaco, se estima que 5,300 pymes se verán directamente afectadas por los cambios normativos propuestos. Entre ellas se incluyen importadores, mayoristas, transportistas y agricultores. La evaluación estima que existen entre 250 000 y 300 000 puntos de venta minorista de productos de tabaco en la UE. Muchos de estos establecimientos son microempresas o pequeñas empresas, especialmente estancos. Además, la evaluación de impacto indica que más de 15 000 explotaciones tabaqueras se verían afectadas indirectamente.

Muchas de estas empresas están ubicadas en regiones económicamente sensibles donde el declive industrial ya ha tenido graves consecuencias:

• Italia Sigue siendo uno de los mayores centros europeos de producción de tabaco calentado y bolsitas de nicotina, con varias fábricas en las regiones norte y central que dan empleo a miles de personas.
• Polonia Alberga importantes líneas de producción de cigarrillos, filtros, bolsas y material de embalaje, apoyando una de las mayores fuerzas laborales de fabricación relacionadas con la nicotina del continente.
• Rumania, Grecia, España y la República Checa También mantienen importantes instalaciones industriales, agrícolas y de procesamiento vinculadas a la nicotina y a las alternativas emergentes.

En varios Estados miembros, estas industrias no son periféricas; son empleadores ancla, proporcionando a la fuerza laboral contratos a largo plazo, puestos técnicos especializados e ingresos basados ​​en exportaciones que se inyectan directamente en las economías regionales.

Sin embargo, la Secretaría de la OMS lleva años manifestando su deseo de Restricciones globales sustanciales a todos los productos de nicotinaque incluyen:

• impuestos drásticamente más altos,
• limitaciones estrictas en cuanto a sabores,
• restricciones casi prohibitivas al comercio minorista y la publicidad,
• y advertencias severas o medidas similares a las de empaquetado genérico para las alternativas de próxima generación.

Para los países con grandes plantas industriales, estas políticas no se traducen en mejoras sanitarias, sino en cierres de plantas, despidos masivos y la pérdida de ecosistemas industriales completos.

Un alto diplomático de la UE que participó en las conversaciones del COREPER del viernes afirmó rotundamente: «No se puede simplemente legislar para eliminar el sustento de las personas. Algunos Estados miembros perderían miles de empleos de la noche a la mañana». Sin embargo, si bien existen riesgos económicos a corto y medio plazo, los responsables políticos de algunos países europeos argumentan que la reducción del consumo de tabaco conlleva menores gastos sanitarios y menos años de vida perdidos por enfermedad, lo que aumenta la productividad económica. Además, consideran que los ingresos fiscales pueden reinvertirse en prevención o apoyo socioeconómico.

Unidad o realismo socioeconómico

La Comisión insistió en que la UE debe apoyar un “lenguaje firme y protector” en la COP11.

Pero cuando los representantes de los Estados miembros debatieron el mandato propuesto en COREPER la semana pasada, quedó rápidamente claro que:

1. No hubo acuerdo en materia tributaria. Varias delegaciones exigieron que se eliminara por completo cualquier lenguaje fiscal, señalando que la propia reforma de la Directiva sobre Impuestos Especiales al Tabaco de la UE sigue estancada debido a la oposición interna.
2. No hubo acuerdo sobre los nuevos productos de nicotina. Un número creciente de gobiernos insiste en que las alternativas de reducción de daños no pueden regularse de forma idéntica a los cigarrillos sin desencadenar consecuencias no deseadas para la salud pública.
3. No hubo acuerdo sobre las restricciones maximalistas. Los países con una importante actividad industrial se negaron rotundamente a respaldar las recomendaciones de la OMS que podrían provocar el cierre de sus fábricas.

El mandato de negociación de la UE se fue despojando progresivamente de sustancia hasta que lo que quedó fue descrito por un diplomático como: “Lo mínimo necesario para evitar el silencio total.”

Una creciente línea de fractura dentro de la UE

Las negociaciones pusieron de manifiesto una profunda fisura que ahora atraviesa el centro de la formulación de políticas de la UE.
Han surgido tres grupos de Estados miembros:

1. El bloque de salud maximalista

Liderado por algunos gobiernos nórdicos y occidentales y respaldado por conocidas ONG de Bruselas, este grupo aboga por una estricta alineación con el CMCT, incluyendo controles fiscales y regulatorios agresivos sobre toda la nicotina.

2. El bloque pragmático y socioeconómico

Predominantemente los Estados miembros centrales, orientales y meridionales, cuyas industrias nacionales hacen que los enfoques maximalistas sean económicamente inviables. Estos gobiernos exigen el reconocimiento de los riesgos para el empleo, la industria y el desarrollo regional.

3. El bloque de transición

Países que experimentan con estrategias de reducción de daños que reconocen la diferencia entre los cigarrillos y los productos alternativos.

Estas tres visiones no siempre son compatibles y la Comisión, después de años de impulsar la línea maximalista, ahora se enfrenta a la realidad de que los Estados miembros ya no están de acuerdo ni entre sí ni con la OMS.

El enfoque de la OMS choca con la realidad industrial y de consumo europea.

La Secretaría del CMCT de la OMS ha mantenido durante mucho tiempo que se debe desalentar el uso de todos los productos de nicotina mediante impuestos, prohibiciones de comercialización y limitaciones de diseño.
Sin embargo, esta postura resulta incompatible con:

• descenso de las tasas de tabaquismo en toda la UE;
• el rápido crecimiento de las alternativas de reducción de daños;
• la evidencia de que las altas cargas impositivas sobre los productos más seguros pueden hacer que los consumidores vuelvan a los cigarrillos;
• y la indiscutible contribución económica de las industrias fabricantes de nicotina.

El enfoque de la OMS no tiene en cuenta el hecho de que Europa no es una región productora de tabaco en declive, sino un importante centro de fabricación de productos de nueva generación, una industria que emplea a decenas de miles de personas y aporta miles de millones en inversiones e ingresos por exportaciones.

Un funcionario rumano comentó en privado: “La OMS tiene el lujo de ignorar la economía. Nosotros no.”

La UE se enfrenta a una prueba de credibilidad.

La industria del tabaco y los nuevos productos de nicotina tiene una presencia económica significativa en la UE-27. Contribuye a la economía de la Unión Europea al sustentar más de un millón de empleos a lo largo de toda la cadena de valor. Esta industria crea valor, tiene un impacto sustancial en el PIB y genera importantes ingresos públicos a través de impuestos especiales y el IVA.

La UE y la OMS deberían elaborar sus políticas basándose en datos más completos y evaluaciones de impacto exhaustivas antes de aumentar los impuestos especiales. Es importante combinar herramientas políticas como la fiscalidad con otras estrategias, como la educación y la reformulación, en lugar de utilizarlas de forma aislada.

La mayoría de los sectores implicados han experimentado transformaciones significativas y han realizado inversiones sustanciales durante la última década. Contribuyen a la competitividad, la innovación, el empleo y la economía de Europa. Se necesita un marco y una regulación de impuestos especiales pragmáticos, razonables y predecibles.

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