¿Qué se puede hacer si un solo gobierno intenta paralizar la UE?

¿Qué pasaría si el gobierno de un Estado miembro intentara deliberadamente bloquear o sabotear la Unión? Algunos podrían decir que ya nos encontramos en ese escenario, o cerca de él, pero la situación podría empeorar aún más, escribe el ex eurodiputado laborista británico Richard Corbett. (en la foto, abajo).  

El derecho de veto de un gobierno nacional puede ejercerse en todos los ámbitos en los que las decisiones de la UE requieren unanimidad en el Consejo, especialmente en materia de política exterior y de seguridad, finanzas de la UE (sus recursos presupuestarios, el marco financiero plurianual y cualquier instrumento de endeudamiento), diversas cuestiones en el ámbito de la justicia y la cooperación policial (incluida la cooperación policial operativa), la adhesión de nuevos Estados miembros y la suspensión de un Estado miembro que se convierta en una dictadura o viole los principios sobre los que se funda la Unión.

La actual situación geoestratégica ha puesto de manifiesto el problema de forma contundente. Si la UE pretende tener alguna credibilidad en los asuntos mundiales, no puede permitirse una situación en la que incluso la emisión de una declaración conjunta, y mucho menos la aprobación de ayuda a Ucrania, sea vulnerable al veto de un solo miembro del Consejo.

Hasta ahora, se han analizado cuatro formas principales de eludir la unanimidad: las cláusulas de paso, la cooperación reforzada, la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y un tratado complementario entre los Estados que estén dispuestos a ello.

Todos tienen límites y vulnerabilidades.

Cláusulas de paserelle: Tanto la cláusula general “passerelle” como la cláusula general “passerelle”[ 1 ]y las seis cláusulas específicas de “pasarela”[ 2 ] Las disposiciones que se aplican a ámbitos políticos específicos facultan al Consejo Europeo (o, en algunos casos, al Consejo de Ministros) para sustituir la votación unánime en el Consejo por la votación cualificada por mayoría simple en un tema concreto. Sin embargo, todas estas decisiones pueden ser vetadas por un gobierno nacional.

Cooperación mejorada: Un grupo de Estados miembros que deseen establecer una cooperación más estrecha entre ellos pueden hacerlo en el marco de la UE. El tratado especifica[ 3 ] Dicha cooperación debe ser coherente con los objetivos de la Unión y estar abierta a la participación de todos los Estados miembros en cualquier momento. Se concibe como último recurso, cuando el Consejo «haya determinado que los objetivos de dicha cooperación no pueden alcanzarse en un plazo razonable por la Unión en su conjunto, y siempre que participen al menos nueve Estados miembros». En una cooperación reforzada, todos los miembros del Consejo pueden participar en las deliberaciones, pero solo los miembros del Consejo que representan a los Estados miembros participantes pueden votar. Por parte del Parlamento Europeo, los eurodiputados de todos los Estados miembros pueden votar. Los actos adoptados en el marco de la cooperación reforzada vinculan únicamente a los Estados miembros participantes.

La cooperación reforzada se ha utilizado en contadas ocasiones.[ 4 ]  En al menos una ocasión, a los Estados miembros que inicialmente impulsaron la cooperación reforzada se les unió posteriormente otro, una vez establecida dicha cooperación.[ 5 ]

Toda decisión que autorice una cooperación reforzada debe ser adoptada por el Consejo por votación cualificada con el consentimiento del Parlamento Europeo, pero no en el ámbito de la PESC, donde se requiere una decisión unánime y un solo gobierno puede bloquearla.

En el marco de una cooperación reforzada, los Estados miembros interesados ​​pueden (aunque en la práctica esto nunca se ha hecho hasta ahora) acordar por unanimidad transferir entre sí cualquier asunto que requiera unanimidad al ámbito de la votación cuantitativa sobre la validez de las propuestas.[ 6 ]Pero ni siquiera pueden hacer eso en asuntos con implicaciones militares o de defensa. 

Una mayor cooperación es preferible al estancamiento. Puede evitar la parálisis. La mera posibilidad de lograrlo puede incentivar a los Estados miembros a negociar un compromiso en lugar de quedar excluidos. Sin embargo, en el ámbito de la PESC, esto solo es posible si existe un acuerdo unánime. Y, por supuesto, es imposible hacerlo en absoluto al tratar con un Estado miembro que ya no respeta el Estado de derecho, y mucho menos en el caso del Marco Financiero Plurianual o la adhesión de nuevos Estados miembros.

Cooperación Estructurada Permanente (PESCO): El Tratado[ 7 ] Se especifica que los Estados miembros «cuyas capacidades militares cumplan criterios más exigentes y que hayan asumido compromisos más vinculantes entre sí en este ámbito, con vistas a las misiones más exigentes, deberán establecer una cooperación estructurada permanente en el marco de la Unión». Esto puede hacerse mediante votación por mayoría cualificada, pero las decisiones posteriores en el marco de dicha votación requieren la unanimidad de los Estados miembros implicados.

Esto da lugar a una dinámica potencialmente contradictoria. Si bien se puede evitar un veto utilizando el método de votación por mayoría cualificada (MVQ) para establecer la PESCO en un asunto concreto, las decisiones posteriores siguen requiriendo la unanimidad de los Estados miembros que se han adherido. Esto podría incentivar a los Estados miembros reacios a unirse, para así poder bloquear decisiones posteriores. En tal caso, el Consejo podría adoptar una decisión, mediante MVQ, suspendiendo la participación del Estado miembro en cuestión, pero solo si puede argumentar que dicho Estado «ya no cumple los criterios o ya no puede cumplir los compromisos».

Así pues, PESCO ofrece cierto margen para evitar vetos en el ámbito de la defensa, aunque de forma compleja.

Un tratado aparte: Los grupos de Estados miembros pueden firmar tratados entre sí, siempre que estos no contradigan los tratados de la UE. Dichos tratados independientes pueden incluso implicar a las instituciones de la UE y conferirles responsabilidades.  

Tal fue el caso del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria de 2012 (a veces denominado «Pacto Fiscal»). Se trataba de un tratado independiente, firmado en su momento por todos los Estados miembros salvo dos, para sortear el veto británico. Supuso profundizar los compromisos en un ámbito que ya era competencia de la UE.

¿Podría aplicarse esto en el ámbito de la política exterior y de seguridad? Sí, en lo que respecta a los asuntos estrictamente relacionados con la PESC, pero no en cuestiones de derecho comunitario como las sanciones comerciales o la asistencia financiera del presupuesto de la UE. Podría servir como instrumento para adoptar posiciones comunes en política exterior y respaldarlas con acciones en materia de seguridad y defensa. No sería útil en asuntos como superar vetos al Marco Financiero Plurianual (MFP), la ampliación de la UE o la gestión de un Estado miembro que se convierte en dictadura o viola el Estado de derecho.

La última opción de reserva

A pesar de las posibilidades que ofrecen los mecanismos descritos anteriormente, la UE quedaría paralizada en varios aspectos si un Estado miembro actuara de forma totalmente deshonesta e intentara deliberadamente bloquear o sabotear la Unión. En tal caso, la UE se enfrentaría a una crisis existencial, sin una solución sencilla para superarla.

¿Qué se podría hacer? Una solución radical pero factible sería redactar un Tratado para una Nueva Unión, con artículos y redacción idénticos a los actuales, excepto en los puntos que se reformarían, en particular la sustitución del veto por el MVP (o quizás un super-MVP con un umbral más alto, pero que haga imposible que, por ejemplo, cuatro o menos Estados miembros lo bloqueen). Tendría una cláusula por la cual asumiría para sí la totalidad de la acervo comunitario – toda la legislación vigente, compromisos, acuerdos, sentencias judiciales, etc. del antiguo sindicato, y estaría dispuesto a volver a contratar a los antiguos empleados y agentes de la antigua Unión. Aquellos Estados miembros que lo deseen lo firmarían y anunciarían que están dispuestos a abandonar la antigua Unión invocando el artículo 50.

Actualmente, este escenario es descabellado, pero no inconcebible si se diera una situación en la que uno o dos Estados miembros bloquearan las decisiones, se opusieran a cualquier reforma, se negaran a seguir las normas vigentes de la UE y continuaran retrocediendo en materia de Estado de derecho y democracia.

El mero hecho de preparar un tratado de este tipo incentivaría a las minorías a llegar a un compromiso en lugar de ser excluidas. Y, si se niegan a ceder, continuar sin ellas podría resultar en que, posteriormente, ganen terreno. Al fin y al cabo, ambos escenarios ya se han visto en la historia de la integración europea.

En 1950, cuando el Consejo de Europa acababa de crearse (en aquel entonces, una innovación pionera que reunía por primera vez a los países europeos en un marco común con un Comité de Ministros y una Asamblea Parlamentaria), los primeros intentos de profundizarlo fueron bloqueados por Gran Bretaña y los países nórdicos. Este punto muerto solo se superó gracias a una iniciativa separada de tan solo 6 (de sus entonces 12) Estados miembros que firmaron un tratado aparte, el tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), que reflejaba la invitación de Paul Henri Spaak a faire l'Europe avec ceux qui veulent faire l'EuropeCon el tiempo, la mayoría de los demás se unieron a ellos, pero si no hubieran insistido, el punto muerto habría continuado.

Más tarde, en 1984, tras un período denominado Euroesclerosis, el primer Parlamento Europeo electo elaboró ​​un proyecto de «Tratado constitutivo de la Unión Europea» (a menudo denominado proyecto de tratado Spinelli, en honor al ponente del Parlamento) e invitó a los Estados miembros que lo desearan a firmarlo, aunque no fueran todos. Esto dio lugar a un debate sobre la conveniencia de avanzar hacia una integración más profunda sin la participación de todos los Estados miembros. Si no todos se unían, existiría una doble estructura: una nueva Unión coexistiendo con la entonces Comunidad Europea, pero no cabría duda de cuál sería la estructura más fuerte. La antigua Comunidad se marchitaría. Los Estados reticentes acabarían uniéndose a la nueva Unión o negociando un Acuerdo de Asociación con ella, en lugar de insistir en mantener una Comunidad moribunda. El hecho de que la nueva Unión asumiera la totalidad de la Unión Europea aquí era una parte esencial de esta ecuación.

El presidente francés, François Mitterrand, insinuó que apoyaba esta idea, al igual que varios parlamentos nacionales. El Consejo Europeo de Milán de 1985 aprobó por mayoría sin precedentes una Conferencia Intergubernamental para la redacción de tratados, a pesar de la oposición de Dinamarca, Grecia y el Reino Unido. Estos tres países finalmente decidieron sumarse a las negociaciones en lugar de quedar excluidos. Esto dio como resultado el Acta Única Europea, la primera revisión general de los tratados desde el Tratado de Roma. La amenaza de seguir adelante sin todos fue un elemento crucial de esta dinámica.

Quizás sea el momento de volver a plantear la posibilidad de un nuevo tratado sin la oposición de los Estados que lo bloquean. De no hacerlo, se aceptaría la parálisis de la UE en muchos ámbitos y la incapacidad de actuar contra los Estados miembros no democráticos o aquellos que se convierten en agentes de potencias hostiles.

El Dr. Richard Corbett CBE fue eurodiputado entre 1996 y 2009 y entre 2014 y 2020. Fue ponente del Parlamento Europeo sobre el Tratado Constitucional y el Tratado de Lisboa. Es coautor de La UE: ¿Cómo funciona? (Oxford University Press, 6^th edición, 2022). Fue asesor principal del primer presidente del Consejo Europeo, Herman Van Rompuy, entre 2010 y 2014.

Este artículo apareció originalmente en Encompass.

Comparte este artículo: